区域环境治理中的中央纵向嵌入：方式与功能——以长三角水环境治理为例（上）

　　区域环境治理中的中央纵向嵌入：方式与功能——以长三角水环境治理为例（上）彭彦强，华东政法大学学与公共管理学院副教授，硕士研究生导师。研究方向：政府间关系，区域治理，公共危机管理。完颜倩倩，华东政法大学与公共管理学院硕士研究生。研究方向：区域治理。

　　基金项目：上海市哲学社会科学一般项目“长三角绿色生态一体化示范区行政协调机制建设与优化研究”（2020BZZ005）。

　　【摘 要】区域环境治理属于典型的“跨界”问题，但是在“行政区行政”模式下，仅靠某一个地方政府无法实现有效治理。在长三角区域水环境治理中存在着“意愿弱，效能低”的现象，而中央的纵向嵌入则推动了长三角区域地方政府间的合作，促进了流域环境治理效能的提升。首先，在压力型体制背景下，中央通过强化环保观念和实施战略规划来推动地方政府间开展合作。其次，中央通过机构设置使统一管理机构合法化，不仅有效杜绝了流域内地方政府的碎片化治理方式，而且为地方政府间的协同合作提供了沟通平台。最后，中央通过不断完善约束机制与激励补偿机制来缓解地方政府间的利益冲突，从而保障地方政府合作治理流域环境。研究表明，合理把握纵向嵌入的方式、时机与程度，是推动地方政府合作治理跨行政区环境的关键。

　　长三角城市群综合发展水平相对较高，区域内地方政府之间在经济、科技、公共服务等领域的合作处于较高水平，但是在环境污染治理方面的合作相对薄弱。区域环境治理是典型的“跨界”公共问题，在“行政区行政”模式下，任何一个地方政府都很难独立解决此类问题。但是，一方面，跨区域环境治理具有非竞争性与非排他性特征，这使得地方政府常常因私益与公益、个体与整体之间的矛盾而陷入集体行动的困境；另一方面，跨区域环境问题的产权界定较困难，成本难以分摊。因此，在治理过程中容易出现搭便车行为，以致丧失合作的动力。

　　为解决区域环境治理问题，地方政府间必须开展合作，通过最大程度地集中资源来降低交易成本，克服负外部效应，实现报酬递增效应，从而解决公共问题。跨区域环境污染实际上是地方政府各自为政的后果，因此在跨区域环境治理合作方面，政府依旧是责任主体，加强横向的政府间合作（即地方政府间合作），是克服区域环境治理碎片化的有效途径之一。

　　在我国的体制背景下，纵向的政府间关系（即中央政府与地方政府间关系） 非常紧密，而纵向的政府间关系在很大程度上决定了横向的政府间关系，横向的政府间关系又在很大程度上影响着纵向的政府间关系。如果说纵向的政府间关系更突出与行政特征，那么横向的政府间关系则更多地反映区域经济特征。但是，横向的或者纵向的政府间关系都只是区域合作治理的必要条件，而不是充分条件，因此在推动区域环境合作治理时，要将横向的政府间关系与纵向的政府间关系充分结合起来。

　　环境治理的跨区域性及其外部效应，使得以往的研究更多地关注横向的地方政府之间的合作。这些研究指出：一方面，地方政府间的利益博弈导致了碎片化的治理结果；另一方面，地方政府选择性地执行或变相执行中央政策的行为，是导致区域环境治理水平较低的主要原因。而实质上，这两个方面都反映出中央在解决跨区域环境污染问题过程中存在角色与功能的缺位。在我国的区域治理中，中央政府扮演着政策决定者的角色。自菲沃克（Feiock）提出制度性集体行动框架（Institutional Collective Action Framework）以来，国内学者越来越重视纵向的政府间关系对区域治理影响的研究。邢华以制度性集体行动框架为理论基础开展研究，指出，我国当前的区域合作治理以地方政府之间的横向协作为主要形式，存在着横向政府协调缺乏约束力、纵向政府过度介入与介入不足并存、社会组织力量比较薄弱等问题，区域合作面临诸多困境，交易成本高昂，因此提出，应建立纵向嵌入式治理机制，使纵向政府在区域合作治理中发挥应有的作用，通过上级政府的纵向嵌入与地方政府的横向协调相结合来降低交易成本。李辉等人研究发现，中央纵向权力介入与地方横向协调间的策略性互动，构成了“避害型”府际合作从提出到实施全过程的主轴，中央的任务压力与地方的合作成本分别成为正向和反向驱动因素，二者的差值决定了地方政府的合作意愿。刘娟认为，地方政府间最本质的关系就是利益关系，因此，合理的成本收益预期可以促进地方政府环境治理行动的产生。邢华等认为，纵向嵌入的方式可以转变传统的地方官员激励机制，完善合作机制，降低合作成本。以上研究表明，中央在区域环境治理中发挥着不可替代的作用。那么，中央在区域环境治理中发挥作用的形式有哪些？这些形式又如何影响区域环境治理？本文尝试以长三角水环境治理为例，对此作进一步研究。

　　首先，流域负外部性的本质特征就是转嫁环境成本。在现行体制之下，一方面，地方政府不可避免地具有追求自身利益最大化的趋利性；另一方面，由于流域环境产权界定不清晰，责任主体不明确，使流域内地方政府形成了“各扫门前雪”“上游污染、下游治理”的错误治理观念。长三角城市群处于流域的下游地区，水污染对各地所造成的负面影响程度不同，因此各地方政府对于水污染合作治理必要性的认知与合作治理意愿存在差异。比如，相较于中上游地区，浙江与上海受流域污染影响更大，合作的意愿和动力更强。其次，传统“行政区行政”观念的固化与“信任”“合作”“协同治理”等新观念的缺失，进一步加剧了合作困境，“断头河”就是典型代表。受到传统行政观念的影响，加上权责关系不明晰，仅靠一方治理往往收效甚微。比如，浙江省嘉兴市秀洲区和江苏省苏州市吴江区交界地带的河流逐渐成为臭气熏天的“牛奶河”，沿岸百姓苦不堪言。最后，地方政府往往更重视发展经济，环境污染治理则常常被束之高阁。在以往的发展过程中，各省市优先发展经济，只关注太湖水资源的开发与利用，忽视了合作保护与合作治理的重要性，导致水污染问题不断。这种基于利益驱动的经济增长导向阻碍了地方政府间的合作，并突出表现在经济效益不显著的环保领域。将经济增长作为考核地方官员政绩的关键指标，使得地方政府以牺牲环境为代价来实现经济发展目标，形成了“为经济增长而竞争”的局面，进而倾向于提升易于量化的经济发展指标，却忽略难以量化评估且无法产生立竿见影效果的生态治理。

　　有关长三角区域水资源保护的政策法规主要包括国家法规、地方法规、规范性文件等。国家法规适用于三省一市，包括《中华人民共和国水法》（以下简称“《水法》”）、《中华人民共和国水污染防治法》《太湖流域管理条例》等。但是区域环境治理更多的还是依靠地方法规，比如江苏省政府主要依据《江苏省太湖水污染防治条例》。各地的利益偏好与关注点不同，导致地方性法规存在差异甚至冲突。缺乏统一的水污染治理权威机构，使得跨区域水污染治理无法实现公平和公正。事实上，相关政策法规碎片化、专业化统筹缺位等问题，本质上就是缺少权威的共治机构。虽然长江水利委员会可以在省市间发挥协调沟通的功能，但是不具有足够的权威性。因此，化解以上困境，亟需建立一个既具有综合性又具有专业性的权威合作机构，以促进沟通协商和信息共享，弥合缝隙，实现合作负外部性的内部化。

　　系统的水环境治理需要一套完整的激励补偿与约束机制。完善的机制对于实现合作负外部性的内部化具有积极意义。目前长三角区域水环境合作治理方面的激励补偿与约束机制尚不完善，无法为流域内地方政府间公平合理地分配资源提供依据。比如，太浦河不仅承担着太湖的泄洪功能，而且是上海的大型物资运输通道，当太浦河所承担的运输功能较多时，就会对上游水质与防洪等提出更高的要求，如果缺乏合理的生态补偿机制，合作治理的格局就很难实现。此外，合理的机制需要技术的支持，但是目前针对太湖水质和环境治理成本以及太湖一体化投入的估算等技术尚不完备，因而使区域合作陷入横向补偿的困境，进一步加剧了传统“行政区行政”观念导致的合作壁垒，扩大了相关体制机制障碍导致的合作缝隙。另外，突破信息不对称和协商成本高等困境，实施水污染治理过程中的检测和监测等，都需要技术手段的支撑。因此，无论是在建立数字沟通与信息共享平台方面，还是在污染治理方面，长三角区域都需要在体制和技术方面有所提升，以支撑横向地方政府间的合作。

　　在区域环境治理问题上，从中央到地方的纵向关系有其不可替代的作用，而只考虑横向地方政府之间的关系则很难实现区域环境的整体性治理。纵向嵌入式治理机制“将纵向关系嵌入到区域合作网络之中，通过纵向机制与横向机制的有机结合来克服区域合作治理困境”。具体到长三角的区域环境治理，上述合作治理困境的突破还要依赖于区域外部的力量——中央政府的力量，也就是依靠原有的科层制关系来弥补地方政府间横向合作治理机制的不足。

　　区域地方政府间合作被看作是府际关系中最重要的关系之一，是有效治理水污染问题的关键；但是，若忽略中央的角色与功能，则很难有效解决区域环境治理问题。在横向政府间的合作中，中央的纵向嵌入是不可忽视的重要因素。在水环境治理中，纵向的科层制管理方式嵌入到强调利益主体参与的横向政府间合作之中，既能有效克服中央主导下的地方政府隐性，又能最大化减少负外部性，降低交易成本。一方面，区域地方政府间合作需要中央纵向权力以直接强制或间接促进等方式为其提供基础与保障；另一方面，地方政府间的合作水平能够在一定程度上反映中央纵向嵌入的作用机制与逻辑。中央的纵向嵌入功能与方式会随着实践的需要不断发生变化：或起主导作用，或起辅助作用。如果地方政府合作意愿强烈，中央只需扮演辅助的角色，为地方政府间的沟通协商建立平台、降低交易成本等；如果地方政府合作意愿不强甚至不愿合作，中央就需要采取命令、控制等刚性手段来实现地方政府间的合作。

　　在长三角区域环境治理领域，当地方政府间的合作治理进展到一定程度，仅仅依靠区域地方政府自身的力量已难以解决问题，或者依靠区域地方政府解决问题的成本高昂，此时就需要借助外在力量予以推动。中央的介入将在上下级之间形成纵向的行政压力，促成区域地方政府加强合作，有效降低交易成本，进而实现区域环境的有效治理。

　　莫斯利（Moseley）和詹姆斯（James）将纵向干预的方式划分为权威型、激励型与信息型。权威型干预是指上级政府针对特定领域进行立法或制定政策，进而推动地方政府之间开展合作，在这一过程中可能会产生特定的合作组织与相关制度。激励型干预则是利用人事、财政或技术支持来激发地方政府间合作，抑或将相互间开展合作作为地方政府获取中央财政等方面支持的条件。信息型干预则更多地呈现出咨询性特征，即除了给予正式指导，上级政府还可以收集和传播良好的合作与创新方法。运用权威型、激励型与信息型的干预手段，能够有效消除不协调、和背叛等风险，以及不公平等合作中的问题。结合中国语境，尽管纵向的权威型干预的比重在目前的环境治理中已逐渐减少，但仍然是主要手段。

　　在我国的行政体制背景之下，中央扮演着“元治理”的角色。首先，为了有效解决不协调问题，中央利用层级机制9博体育app中国官方网站，通过树立合作观念、立法以及建立制度规范等途径向地方政府施加压力，推动地方政府间达成合作共识，即通过目标嵌入促进地方政府间的合作，避免不协调。其次，长三角一体化战略提出以来，地方政府积极性不高，合作流于表面，效果并不显著，甚至依然存在“与背叛”的风险。在此情况下，成立由中央牵头、地方官员参与的跨流域合作机构，能够增进地方政府间的联系与互信，降低“与背叛”的风险，进而以高效、专业的优势推动跨区域问题的解决，即通过机构嵌入的方式减少“与背叛”的风险。最后，由于地方政府间关系的内涵首先是利益关系，因此处于流域中不同位置的地方政府对于合作治理的诉求并不一致，然而对于个体来说理性的选择往往会导致集体的不理性。为了避免合作中的不公平现象，在我国相对集中的财税体制下，应由中央建立激励约束机制，通过转移支付、牵头设立专项资金等方式规避合作风险，即通过机制嵌入实现公平分配。综上所述，基于菲沃克提出的地方政府间横向合作困境以及长三角区域水环境合作治理现状，借鉴莫斯利和詹姆斯提出的纵向干预方式，本文将中央纵向嵌入地方政府间合作的方式划分为目标嵌入、机构嵌入和机制嵌入三种类型（见图1）。