规划年会 学术对话四十三：流域综合治理与规划

　　规划年会 学术对话四十三：流域综合治理与规划作为2022/2023中国城市规划年会的重要活动之一，由湖北省规划设计研究总院有限责任公司、长江设计集团有限公司承办的“流域综合治理与规划”学术对线日上午在武汉成功召开。

　　生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，关于流域治理的重要论述是习生态文明思想的重要组成部分，习总多次提出统筹考虑水资源、水环境、水生态治理，推动人与自然和谐共生。湖北省在流域综合治理和规划方面的创新探索在全国范围引起了高度关注。2023年9月25日上午，由湖北省规划设计研究总院有限责任公司、长江设计集团有限公司承办了以“流域综合治理与规划”为主题的学术对话活动。

　　邀请了中国城市规划协会会长唐凯，中山大学地理科学与规划学院博导、教授李郇，长江设计集团有限公司党委委员、副总经理胡维忠，中国城市规划设计研究院中部分院院长罗彦，广州市城市规划勘测设计研究院副总师、所长朱江，中南建筑设计院有限公司规划总监黄平，华中科技大学建筑与城市规划学院教授李景奇，湖北省规划设计研究总院有限责任公司研创中心主任位欣，湖北省城建设计院股份有限公司张媛等嘉宾进行分享与讨论。

　　流域是承载生态、传承文明的重要载体，中国有9大流域，从东到西覆盖了31个省、自治区和直辖市，流域综合治理与区域发展密不可分，习总一直把治水兴水作为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的长远大计来抓。如何在守住流域安全底线前提下，站在人与自然和谐共生的高度，协调推动城乡高质量发展是本次学术对话讨论的重要内容。

　　本次会议围绕“流域综合治理规划体系如何构建”“如何通过流域综合治理促进人与自然和谐共生”“如何统筹协调流域综合治理与经济社会高质量发展的关系”“如何协调推进小流域综合治理”等参考议题展开讨论。

　　认识流域需要从历史背景出发，人类的发源起源都来自于流域，四大文明古国都是来自于治水和对水的有效利用，流域与文明的发源和经济的发展息息相关。随着人类认知的变化，流域从最开始的单一治理转变为现在兼顾水生态、水环境、水经济多元的综合系统过程。位欣主任认为在这样的背景下需要利用规划的综合性来实现流域综合治理，规划治理逐层深入的技术逻辑跟流域规划的层次高度吻合。

　　湖北在流域综合治理方面开展了先行先试，出台了《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）9博体育app中国官方网站，位欣主任认为《规划纲要》作为湖北省的行动纲领和顶层设计，是一个统筹规划和规划统筹的实践蓝本。统筹规划是统筹安全与发展，构建了省、市、县上下贯通的一张蓝图，省级划定了一、二级流域单元，市县划定三、四级流域单元，向下还有小流域治理单元，从上到下逐级传导，全省形成了一致的目标、任务、建设重点；规划统筹是通过一张蓝图统筹协调各个部门，共同把规划实施好，省直部门围绕统筹规划核心思想落实部署工作要点，市县层面聚焦顶层设计谋划系列建设行动，通过各级政府和职能部门的高效协作确保规划有效实施。

　　唐凯会长分享了他参与《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）的实践经历和思考认识。首先，唐凯会长明确了《规划纲要》不是传统意义上的规划，他是高层的谋划，是顶层设计，它把湖北最大的特点水和人结合起来考虑，关注安全与发展关系。

　　《规划纲要》是多规合一的规划，从党委和政府最高构思开始，打破过去城市规划只关注建设用地的局限，引导相关省厅和各局共同参与、共同编制，完成《规划纲要》中底线管控和发展指引相关内容，多个力量联合起来。《规划纲要》是与事权相结合的规划，17个地市州和省管市（林区）每个层级都在深化细化《规划纲要》的内容，省级流域划分了长江、汉江、清江3个一级流域单元和16个二级流域单元，市、县各级都在深入开展更深层级的规划，同时结合各部门事权，与各类法定规划进行了充分衔接。

　　最后，唐凯会长指出湖北的《规划纲要》是按照中央 “多规合一”的要求，结合湖北实际作出的伟大探索，为规划工作者的思维转变提供了非常好的思路。

　　李郇教授系统性介绍了小流域综合治理和统筹发展规划的概念与实践，指出小流域是一个有效的统筹单元，从生态、生产、生活三个方面体现了小流域单元的完整性。小流域是完整的自然生态单元，流域的生命系统和环境系统通过信息联系，构成了不可分割的统一完整系统；小流域是完整的生产单元，上中下游经济发展和生产布局具有系统性和整体性；小流域是完整的生活单元，同一个流域具有共同的文化认知，有助于形成共同的愿景，形成共识，达到共同行动的目的。

　　小流域综合治理的基本原则包括三个方面，一是坚持统筹兼顾，突出统筹规划与规划统筹，统筹全局与局部，统筹近期与远期，统筹保护与发展，推进共同缔造，实现多规合一；二是坚持源头做起，抓好水的源头和污染的源头两大源头治理；三是坚持点线面结合，抓村庄这个小流域的核心要素点，通过绿道、廊道、水系、田埂把各个点连接起来，把生态、湿地、农田、农系在一起形成面。四是坚持分类统筹，一河一策，根据小流域的不同类型确定地方的发展重点，既有一般性，又有特殊性。五是坚持制度建设，形成小流域治理长效机制，形成一个闭环，持续有效地推动流域治理。六是坚持共同缔造，将政府、市场、社会、村民等多元主体的力量全面发挥出来。

　　李郇教授还分享了十堰茅塔河、恩施带水河、荆门牌楼西河、荆州崇湖、咸宁羊楼洞5个小流域试点实践，强调在小流域综合治理中要把绿色经济发展和村民结合在一起。

　　罗彦院长分享了从省级流域综合治理和统筹发展规划到小流域治理的全过程探索的经验。首先讲解了流域作为管理单元，具有统筹性和传导性。统筹性体现在两个方面：一方面是发展与安全的多目标治理的统筹，另一方面是生产、生活、生态空间的统筹；传导性主要指需要在不同尺度和不同层级实现传导，分别与区域战略、项目实施对应。

　　罗彦院长详细介绍了《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》的具体内容。一是明确了四个安全底线，通过划分流域单元，把流域和市州县、省管市的关系进行了划分，明确了单元治理要求和管理机制。二是建立了正面清单，推动四化同步发展，针对发展不平衡不充分的问题，形成从目标到任务、指标的完整框架，将规划与实施管理挂钩，保障规划可落地、可考核。

　　罗彦院长也指出小流域作为流域综合治理的“末梢”，应该围绕问题导向、目标导向和结果导向，聚焦构建绿色基础设施体系、优化土地分区分类用途管制、划定适应小流域发展的管控单元、探索建设管理组织体系四个方面，形成面向实施落地的规划。

　　朱江所长结合广州市城市规划勘测设计研究院、湖北省规划设计研究总院和华中科技大学共同完成的湖北市县高质量发展调研技术服务工作，介绍了在流域综合治理的视角下实现城市和产业的集中高质量发展的心得体会。

　　朱江所长指出在流域综合治理背景下的发展，首先是要尊重自然规律，按照自然规律注重安全和韧性的发展；其次，要尊重流域单元的资源生态容量，在有限的空间中实现有效的高质量发展；最后，是要关注流域治理背景下安全与发展的辩证关系，结合自然发展城市，处理好城市的发展、民生的发展和自然要素之间的系统性关系。

　　朱江所长结合调研工作，指出当前的发展模式存在资源要素难以为继、环境容量难以为继、土地财政难以为继的问题，这也是高质量发展调研工作启动的主因。而在不同城市又呈现出不同的问题表征，需要精细诊断、对症施策，形成有效解决实际问题的新规划范式。

　　胡维忠副总经理从治水与防洪的角度，分析了流域综合治理和区域发展的关系。首先，他点出了城市防理与流域治理关系密切，城市防理体系是流域治理的功能组成部分，流域系统治理为城市的水安全提供保障，二者相互关联、相互影响，在极端气候影响下日趋明显。其次，城市和防洪存在局部冲突。城市功能和防洪功能建设都面临要解决老问题、响应新变化的问题，城市建设往往还会导致蓄洪、滞洪能力下降。郑州和北京特大暴雨，给城市发展与城市防洪留下了深刻的教训。因此，针对老问题需要提前去发现，针对新变化需要提前预判与应对，针对城市发展与流域治理之间的冲突，需要协调与平衡。

　　最后，胡维忠副总经理提出新时代城市防洪体系规划需要注重四个方面内容，一是要对现状的防洪能力进行科学评价；二是要给洪水出路，提高蓄、滞、泄的能力；三是我们防洪体系构建一定要留有余量；四是注重底线思维，对于因防洪需要控制的区域避免用作城镇建设。

　　李景奇教授强调了水资源的重要性，水是生命之源、生态之本、农业命脉、工业血液，并且是区域战略资源。水资源存在三次分配过程，第一次是降水分配，第二次是地表水系调配，第三次是水利设施调控。不应主张人类大规模高强度干涉改变水资源的时空分布，而应该让国家、区域与城市的发展尽可能结合自然、尊重自然。

　　李景奇教授提出，流域综合治理是软硬兼施的系统性工程，包括制度与机制建设、流域水环境治理、水土流失治理、土地利用治理、生态修复、洪涝灾害防治、海绵城市与乡村建设等。针对流域单元的规划协同很有必要，流域规划和国土空间规划都是推进流域资源生态协同的重要平台，流域规划突出了生态边界和景观边界，明确了水资源的供给与调配，指导国土空间规划以水定人、城、产、地。我们还要继续思考流域规划和国土空间规划规划重点、差异性以及规划的逻辑性，在生态保护引领下的完善建设规划。

　　张媛结合鄂州洋澜湖实践案例交流了设计实践过程中的思考。她总结到小流域治理具有综合性、区域性、可持续性、多元参与、生态优先和预防为主等特点，以流域为单元推进中小河流系统治理，制定科学合理的治理措施，可以提高小流域的环境质量和可持续发展能力，为当地经济社会发展提供支持。

　　张媛指出在洋澜湖项目实践中，通过利用量化模型、阶段任务分解、数字平台赋能等技术工具，分析污染问题与污染治理措施效用，将目标任务分阶段分解工程方案，采用EOD模式组织运营实施，协调解决了协调产业发展与水生态、水环境等资源生态的关系。同时，张媛结合实践中的经验，提出小流域治理应通过践行“道法自然、循道而趋”“无为”的发展观，实现最小干预，以自然做功建立人水和谐、城水共融的景观，在小干预、低成本、低维护的前提下，保留湖、湾、岛、林、草，丰富景观，构建清水型生态系统，实现水生生态结构和功能的动态平衡，提高水体自净化能力，容纳未来的城市发展。

　　黄平总监针对前面几位专家的发言，提出了总结性的思考。第一，流域规划层面需要不断的探索和创新，2001版的湖北省城镇体系中就发现了湖北省域城镇体系、城乡建设与流域之间的耦合规律，而现在的流域规划在原有研究之上进一步探索，融入治理体系和治理能力的现代化的思维，形成了当前逐层深入推进治理型的规划。第二，流域综合治理规划是突破了行政局限的协调规划，在技术属性上兼具了管理属性、社会属性和工程属性，通过规划协同、治理协调、治理协作、利益协调等突破了行政区划局限，实现了跨区域的治理。第三，小流域治理是“末梢”与“源头”结合的实践。小流域既是治理的末梢，也是流域的源头，需要多专业、多团队的密切配合，需要全生命周期的陪伴和服务，协同推进乡村振兴、城乡融合和生态文明建设，最终达到新时代综合治理与统筹发展的新要求。

　　在嘉宾引导发言后进入互动讨论环节。参会听众针对实践探索中的体会与思考，向与会专家提出了中微观尺度人地水关系如何协调、流域用地分类技术标准如何应用、流域单元如何突破单元限制开展跨单元治理协调等问题，讨论嘉宾进行了积极的回应，极大地启发了一线规划师在流域治理规划与小流域实践中的具体工作。

　　会议最后，陈涛总经理总结了讨论过程中的收获与思考，并提出，推动流域综合治理和规划的探索和实践，不仅是湖北的创新，更是国家的需求，后续仍需要规划、建设、管理多领域的规划人共同推动细分领域的技术创新，推出更多可推广的经验，共同推动城乡规划体系持续优化。